UfU Informationen | Ausgabe 12 – Juli 2024 | Kamilya Tyulebayeva
Der Gegensatz von Atomrecht und Umweltdemokratie: ein Fall aus Kasachstan.
Über die Beteiligung der Öffentlichkeit in Nuklearfragen.
Im folgenden Artikel schildert unsere Gastautorin Kamilya Tyulebayeva die Situation der Öffentlichkeitsbeteiligung in Kasachstan anhand des Beispiels über die Errichtung eines Kernkraftwerkes. Kasachstan hat, wie die EU und Deutschland, ebenfalls die Aarhus-Konvention unterschrieben. Über diese Konvention haben wir in zahlreichen Artikeln berichtet. Sie garantiert das Recht auf Beteiligung in Umweltangelegenheiten und ist ein völkerrechtlich bindender Vertrag. Dieser gilt also auch in Kasachstan.
Leider, so zeigt Kamilya am Beispiel des Kernkraftwerkes auf, kollidieren die Beteiligungsrechte durch die Aarhus-Konvention mit nationalen Nukleargesetzen in Kasachstan. Diese Situation ist kein Einzelfall, der sich auf Kasachstan beschränkt, sondern kommt in zahlreichen Ländern vor. Kamilya erläutert diesen Konflikt.
Kamilya ist eine Umweltrechtlerin aus Kasachstan und hat in der Vergangenheit mit dem UfU gemeinsam an Projekten gearbeitet. Ihre Arbeit ist fokussiert auf die Einhaltung von Menschen– und Beteiligungsrechten in Umweltangelegenheiten. Da das UfU eine lange Tradition in der Stärkung von Partizipation und Beteiligung hat und inzwischen auch erste Projekte in Kasachstan durchführt, sind wir besonders glücklich darüber, mit Kamilya eine engagierte Kontaktperson vor Ort zu kennen, die für die selbe Sache kämpft.
Diesen Artikel haben wir in der vorherigen Ausgabe bereits in Englisch veröffentlicht. Aufgrund zahlreicher Nachfragen, haben wir den Artikel für diese Ausgbabe noch einmal übersetzt.
Aktueller Stand
Die Anerkennung der grundlegenden Rechte auf Öffentlichkeitsbeteiligung ist heutzutage von großer Bedeutung. Im Laufe der Zeit haben sich die Praktiken der Regierungen deutlich geändert und in vielen Ländern hat die Beteiligung der Öffentlichkeit an Atomenergievorhaben zugenommen. Auch die Transparenz von Umweltinformationen über Atomenergievorhaben hat sich verbessert. Widersprüche zwischen Atom- und Umweltgesetzen führen jedoch nach wie vor zu erheblichen Rechtsunsicherheiten in Bezug auf die Beteiligung der Öffentlichkeit in diesen Angelegenheiten.
Die Beteiligung der Öffentlichkeit auch in nuklearen Fragen wird durch zwei wichtige Grundlagen der Aarhus-Konvention und der Espoo-Konvention, beides internationale Abkommen, unterstrichen:
- In Anbetracht der Tatsache, dass nukleare Gefahren grenzüberschreitend sind, ist es wichtig, die große geografische Reichweite der Mitwirkungsrechte auch über Ländergrenzen hinweg anzuerkennen.
- Es ist von entscheidender Bedeutung, die Standpunkte der Öffentlichkeit in die Risikobewertung einzubeziehen, um den umstrittenen Status der Kernenergie als Energiequelle zu berücksichtigen.
Diese beiden wichtigen Faktoren wurden in zahlreichen Rechtsstreitigkeiten vor dem Ausschuss für die Einhaltung der Übereinkommen von Aarhus und Espoo genannt, da die Grundsätze der nuklearen Tätigkeit und der Umweltdemokratie in vielen Ländern einander gegenseitig behindern.
Als Reaktion darauf wurden 2021 auf der Tagung der Vertragsparteien der Übereinkommen von Aarhus und Espoo spezifische Leitlinien und bewährte Verfahren für die Anwendung dieser Übereinkommen auf nukleare Tätigkeiten entwickelt. Von zentraler Bedeutung für eine wirksame Beteiligung der Öffentlichkeit ist der Zugang zu umweltrelevanten Informationen. Der Ausschuss für die Einhaltung des Aarhus-Übereinkommens betonte, dass die Informationen, die den Behörden in jeder Phase der Entscheidungsfindung zur Verfügung stehen, auch für die betroffene Öffentlichkeit zugänglich sein müssen. Die Nichtveröffentlichung von Dokumenten kann ein Grund für eine rechtliche Überprüfung gemäß Artikel 9 des Aarhus-Übereinkommens sein und sich auf die öffentliche Akzeptanz und die Rechtssicherheit auswirken.
Die Aarhus-Konvention:
Die Aarhus-Konvention ist nach der dänischen Stadt Århus benannt, in der das sogenannte „UNECE-Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten“ verabschiedet wurde. Die Aarhus-Konvention verankert international zum ersten Mal die Rechte auf Information, Beteiligung und Klage als Rechte jeder Person zum Schutz der Umwelt, auch für zukünftige Generationen. Die Konvention beinhaltet die Festlegung internationaler Mindeststandards für den Zugang zu Umweltinformationen, die Beteiligung der Öffentlichkeit und den Zugang zu Gerichtsverfahren. Die Konvention ist auch der erste internationale Vertrag, der anerkennt, dass Umwelt- und Naturschutz oft Gruppen, Initiativen und Organisationen benötigen, die vom Staat unabhängig sind. Nichtregierungsorganisationen (NGOs) oder zivilgesellschaftliche Initiativen agieren als Vertreter von Umwelt und Natur in Entscheidungs- und Gerichtsverfahren.
Die Espoo-Konvention:
Die Espoo-Konvention verpflichtet die Ursprungspartei (Staat, in dem ein Projekt geplant wird), die Umweltauswirkungen eines Projekts auf den Nachbarstaat (betroffene Partei) zu prüfen. Die Espoo-Konvention legt auch fest, dass die Ursprungspartei die Kontaktstelle der betroffenen Partei über alle Projekte informieren muss, die voraussichtlich erhebliche nachteilige grenzüberschreitende Umweltauswirkungen haben. Sie gibt der betroffenen Partei die Möglichkeit, sich an dem Verfahren der Umweltverträglichkeitsprüfung zu beteiligen. Die Espoo-Konvention gibt auch der Öffentlichkeit der betroffenen Partei (natürliche und juristische Personen und Verbände) die Möglichkeit, sich im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung zu dem Projekt zu äußern. Bei der Umweltverträglichkeitsprüfung des Projekts müssen auch die Umweltauswirkungen auf das Nachbarland dargestellt werden. Schließlich sieht die Espoo-Konvention vor, dass die Ursprungspartei bei ihrer Entscheidung auch die Ergebnisse der Konsultation in dem oder den Nachbarländern (betroffene Parteien) berücksichtigen muss.
Die Lage in Kasachstan
Kasachstan ist nicht nur einer der größten Akteure im Uranbergbau, sondern hat seit den 1990er Jahren auch mehrere Pläne für den Bau eines Kernkraftwerks vorangetrieben und steht nun kurz vor der Durchführung eines Referendums über den Bau eines ersten Kernkraftwerks im Land. Der vom kasachischen Energieministeriums ausgearbeitete Plan sieht den Bau eines Kernkraftwerks vor, um die Abhängigkeit des Landes von fossilen Brennstoffen zu verringern, seine Energiequellen zu diversifizieren und die CO2-Emissionen zu senken. So sollen die Verpflichtungen des Pariser Abkommens eingehalten werden. Zweifellos ist dieser Ansatz zur Erreichung der Klimaneutralität sehr umstritten, aber abgesehen davon ist die Art und Weise, wie die Regierung versucht, die Entscheidung zum Bau eines Kernkraftwerks umzusetzen und die Öffentlichkeit zu überzeugen, sehr undurchsichtig.
Wiederspruch Atomrecht und Umweltrecht
Gemäß Artikel 12 des Gesetzes der Republik Kasachstan „Über die Nutzung der Atomenergie“ ist für eine entsprechende Entscheidung der Regierung über die Wahl des Standorts des Kernkraftwerks die Zustimmung der örtlichen Vertretungsbehörden (maslikhat) für das Gebiet, in dem die Anlage geplant ist, erforderlich. Das kasachische Atomgesetz selbst enthält keine Bestimmungen über öffentliche Anhörungen, sondern verweist lediglich auf das Umweltrecht. Nach der Umweltgesetzgebung muss die Öffentlichkeit jedoch über den Bau eines Kernkraftwerks informiert werden.
Am 22. August 2023 leiteten die Behörden des Bezirks Zhambyl im Gebiet Almaty eine öffentliche Anhörung der örtlichen Bevölkerung zur Frage des Baus eines Kernkraftwerks in ihrem Gebiet ein. Vertreter von nichtstaatlichen Umweltschutzorganisationen und der Zivilgesellschaft Kasachstans äußerten bei dieser öffentlichen Anhörung zahlreiche Bedenken und Fragen. Ein großer Kritikpunkt ist die Art und Weise, wie diese Anhörungen angekündigt, die Öffentlichkeit informiert und letztlich die Anhörungen durchgeführt wurden.
Auf der Website des Energieministeriums finden sich folgenden Angaben zu den für den 22. August 2023 geplanten öffentlichen Anhörungen:
„Die Anhörungen sollen sich mit Umweltfragen, gesundheitlichen Bedenken, den Auswirkungen natürlicher und klimatischer Faktoren auf das Kernkraftwerk, wirtschaftlichen Faktoren, der Entwicklung der Infrastruktur, den Auswirkungen des Atomkraftwerks auf die Entwicklung kleiner und mittlerer Unternehmen sowie mit anderen relevanten Themen befassen. Während der Anhörungen werden die Bürger die Möglichkeit haben, alle Fragen zu stellen, die sie interessieren, sowohl in Bezug auf die Sicherheit der Technologien als auch auf die sozioökonomischen Aspekte des Baus von Kernkraftwerken“.
Es ist also davon auszugehen, dass solche Fragen bereits Gegenstand einer informierten öffentlichen Anhörung im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfungen sind, die in Kasachstan durch das Umweltgesetz geregelt sind.
Die von den lokalen Behörden tatsächlich angekündigten und durchgeführten öffentlichen Anhörungen entsprachen jedoch in keiner Weise den gesetzlichen Vorschriften von Aarhus und Espo, insbesondere in Bezug auf den Zugang zu Informationen: Die einzigen Informationen, die die Öffentlichkeit von den Initiatoren des Baus erhielt, war eine Broschüre, in der die Gefahren nuklearer Aktivitäten in Bezug auf die Anzahl von Bananen erläutert wurden (Abbildung 3).
Diese Art der Durchführung von öffentlichen Anhörungen wirft die Frage auf, wie die Öffentlichkeit ihr Recht auf Beteiligung angemessen nutzen kann, ohne dass im Vorhinein ausreichend Informationen über die Pläne bereitgestellt wurde. Die Vermutung liegt nahe, dass die Behörden durch den Vorenthalt von Informationen versuchen, Widerstand gegen den Bau des Atomkraftwerkes frühestmöglich zu brechen und die Bevölkerung von den eigenen Plänen zu überzeugen.
Eine weitere Problematik im kasachischen Atomgesetz besteht darin, dass dieses entgegen Artikel 6, Absatz 9 des Aarhus-Abkommens nicht genau festlegt, wie die finale Entscheidung zur Genehmigung eines Kraftwerkes getroffen wird.
Diese Unsicherheit in der Informationspolitik führte zu einem Scheitern der öffentlichen Anhörungen. Der kasachische Präsident Kassym-Jomart Tokajew kündigte daraufhin an, dass die Entscheidung über den Bau eines Kernkraftwerks durch ein nationales Referendum getroffen werden würde. Der Termin für die Abstimmung steht noch nicht fest. Aber auch diese Art der Entscheidungsfindung über einen Referendumsbeschluss ist mit Unsicherheiten verbunden, denn es stellt sich auch in diesem Fall die Frage, ob die Entscheidung im Referendum endgültig ist.
Nationale Gesetzgebung vs. Aarhus-Konvention
Hier ist anzumerken, dass die oben geschilderte Problematik der Konkurrenz von Atomrecht und Umweltrecht nicht nur in Kasachstan besteht. Kasachstan unterzeichnete die Aarhus-Konvention am 25 Juni 1998 und ratifizierte den internationalen Vertrag am 11. Januar 2001. Daher ist Kasachstan wie auch die anderen Unterzeichnerländer an die Aarhus-Konvention gebunden, welche die Beteiligung der Öffentlichkeit in solchen Angelegenheiten garantiert. Die mangelnde Rechtssicherheit in der Durchführung solcher Planungsvorhaben in Bezug auf die Beteiligung der Öffentlichkeit, den Zugang zu Informationen und der fehlende Einklang nationaler Gesetzgebung mit der Aarhus-Konvention tritt auch in anderen Unterzeichnerländern auf.
Die Problematik war bereits Gegenstand einer Erklärung des Ausschusses für die Einhaltung des Aarhus-Übereinkommens im Fall von Belarus. Der Ausschuss fordert in diesem Fall die Vertragspartei auf, das nationale Gesetz zu ändern und festzulegen, welche Entscheidung als endgültige Entscheidung zur Genehmigung der Tätigkeit im Sinne von Artikel 6 Absatz 9 des Aarhus-Übereinkommens anzusehen ist. Darüber hinaus fordert der Ausschuss die Vertragspartei (Belarus) in seinen Empfehlungen auf, die Vereinbarkeit und Kohärenz zwischen dem umweltrechtlichen Rahmen für die Beteiligung der Öffentlichkeit an Entscheidungen über bestimmte Tätigkeiten und dem für nukleare Tätigkeiten geltenden Rahmen für die Beteiligung der Öffentlichkeit sicherzustellen. Der Ausschuss stellte weiterhin fest, dass Weißrussland die Öffentlichkeit nicht rechtzeitig, also bereits zum Zeitpunkt der Standortauswahl, in den Planungsprozess einbezogen hat. Ist die Entscheidung, die geplante Tätigkeit in einem ausgewiesenen Gebiet zu genehmigen, bereits ohne Beteiligung der Öffentlichkeit getroffen worden, entspricht dies nicht mehr Artikel 6 Absatz 4 des Aarhus-Übereinkommens, der eine „frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit, wenn alle Optionen offen sind“, vorschreibt.
Im kasachischen Nuklearrecht wird die Entscheidung über den Bauort einer Kernkraftanlage von den Behörden getroffen, wobei die Auflagen des kasachischen Umweltrechts beachtet werden müssen. Den einzelnen Phasen der Entscheidung über den Bau eines Kernkraftwerks gehen jedoch verschiedene aufeinanderfolgende strategische Entscheidungen voraus, beispielsweise ein nationaler Energieplan. Die Entscheidung über die Nutzung der Kernenergie in Kasachstan und den Bau von Kernkraftwerken (einschließlich möglicher Standorte) wurde bereits in der Energiepolitik von 2014 dargelegt. Gemäß Artikel 7 des Aarhus-Übereinkommens (Politiken, Pläne und Programme) muss die Öffentlichkeit jedoch schon in dieser frühen Phase der Verabschiedung eines Energieplans beteiligt werden, da dieser als weitreichende politische Entscheidung betrachtet wird. Bei der Ausarbeitung des kasachischen Energieplans und der darin enthaltenden Entscheidung zum Bau eines Atomkraftwerkes gab es jedoch keine Beteiligung der Öffentlichkeit, was den Anforderungen der Aarhus-Konvention an eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung zuwiderläuft.
Die Relevanz von Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Frage von nuklearer Energieversorgung
Kernenergie wird von einigen Staaten als eine dekarbonisierte Energiequelle angesehen, die Staaten dabei hilft, ihre Verpflichtungen im Rahmen des Pariser Abkommens und der Ziele für nachhaltige Entwicklung zu erfüllen. Auf der Tagung der Vertragsparteien der Übereinkommen von Aarhus und Espoo wurde jedoch betont, wie wichtig es ist, daran zu erinnern, dass der Übergang zur Nachhaltigkeit eine Abkehr von den Risiken erfordert, die die Kernenergie für die Umwelt und die Menschen birgt, auch wenn sie Versorgungssicherheit und Schutz vor schwankenden Energiepreisen bietet.
Der Umfang der Öffentlichkeitsbeteiligung, sowohl in materieller als auch in zeitlicher Hinsicht, ist einer der besonderen Beiträge, die sich aus den spezifischen Leitlinien und bewährten Verfahren ergeben haben, die 2021 von den Vertragsparteien der Übereinkommen von Aarhus und Espoo entwickelt wurden. Die Beteiligung der Öffentlichkeit am Planungsprozess muss daher frühzeitig beginnen. Die Bewertungsphase eines bestimmten Projekts ist nicht der geeignete Zeitpunkt, um Fragen zur nationalen Energiestrategie im Zusammenhang mit der Wahl der Energiequelle zu erörtern. Die Konsultation der Öffentlichkeit in der Planungs- oder Programmphase, in der der Rahmen für Ad-hoc-Projektaktivitäten festgelegt wird, könnte den Staaten helfen, Konflikte zu vermeiden oder zumindest im Vorfeld zu minimieren. Für einen demokratischen Übergang zu klimaneutraler Energie ist die Beteiligung der Öffentlichkeit auf den höchsten Planungsebenen unerlässlich. In den Empfehlungen heißt es, dass es den Entscheidungsbehörden zwar freisteht, welche Optionen sie in den einzelnen Phasen vorlegen, dass aber „unabhängig davon, wie der Rahmen für die Entscheidungsfindung strukturiert ist, die Öffentlichkeit die Möglichkeit haben sollte, die Art und die Notwendigkeit der vorgeschlagenen Aktivität überhaupt zu erörtern.“
Darüber hinaus stellt das Espoo-Übereinkommen sicher, dass die Vielfalt der Optionen in Bezug auf die Energiequellen von den Nachbarländern umfassend bewertet werden kann. Nach dem Espoo-Übereinkommen muss der Bericht über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP-Bericht), ein Bericht der bei jeder größeren Planung notwendig ist, annehmbare Alternativen (einschließlich derjenigen, die sich auf den Standort und die Technologie beziehen) enthalten, sie vergleichbar und transparent darstellen und eine „Nicht-Entscheidungsalternative“ in Betracht ziehen.
Aussicht
Es ist davon auszugehen, dass die Staaten bei der Festlegung neuer energiepolitischer Maßnahmen, die einen stärker partizipatorischen Charakter haben, Unterstützung benötigen werden, da in jüngster Zeit der Zeitpunkt und das Ausmaß der öffentlichen Beteiligung geklärt wurden. Daher sollte Kasachstan nicht nur seine Bürger*innen konsultieren, sondern auch die Meinungen der Nachbarländer berücksichtigen, um eine nachhaltige Entscheidung über den Bau eines Kernkraftwerks zu treffen.